Perex: Ministerstvo životního prostředí údajně nejlépe rozumí regulaci vodárenství, ví, jaký smějí mít firmy zisk a zejména pak obstarává dobrou obživu firmám, které radí, jak předpisům a příručkám porozumět a vyhovět nesčíslnému množství požadavků.
V jednom starém vtipu se říká, že evropští zelení jsou jako meloun – navenek zelený uvnitř červený. Tyto strany totiž zaujímají téměř socialistické postoje, vzývají antiglobalismus, mají odpor vůči působení volného trhu a napadají nadnárodní koncerny za jejich pustě kapitalistický přístup. Zdá se však, že zelení, kteří působí na českém Ministerstvu životního prostředí (MŽP), tomuto vtipnému přirovnání tak zcela neodpovídají. Prvky socialistické filozofie lze sice spatřovat ve snaze MŽP technokraticky vše zregulovat pěkně shora pomocí matematických modelů, příruček a obecně definovaných plánů, ale značně u nich překvapuje boj za zájmy velkých provozovatelů. „Vedlejším produktem“ těchto aktivit je totiž postupné vytěsňování menších provozovatelů z trhu, přestože právě tito představují na trhu konkurenční prvek a jsou zároveň velmi důležitou alternativou pro menší města a obce.
Příručky a modely
Podívejme se na Finanční model a Praktickou příručku – Smluvní výkonové ukazatele v oboru vodovodů a kanalizací ČR z dílny Ministerstva životního prostředí pohledem starosty obce nebo managementu menší provozovatelské společnosti. Legislativní požadavky na provozovatele vodovodů a kanalizací jsou už teď poměrně značné. Pokud si bude chtít vlastník infrastruktury ukrojit něco málo z dotačního koláče, musí se vypořádat se spoustou požadavků. Jen prozkoumání a pochopení fungování Finančního modelu a Vyrovnávacího nástroje vyžaduje po erudovaném odborníkovi několikadenní snahu. Pro menší provozovatele, kteří se soustřeďují na provozování infrastruktury, je odborné zázemí v oblasti informatiky a finančního modelování nedostupným luxusem. Budou potřebovat zdatného konzultanta, který složité modely zpracuje. Průběžnou spolupráci si pak vyžádá také interpretace a udržování modelů v průběhu trvání koncesní smlouvy.
To však bude jen menší rána pro malé provozovatele. Horší pro ně bude, že nebudou schopni zajistit si odpovídající kapitálové zázemí. Logika Finančního modelu umožňuje vytvářet zisk pouze za základě použitého kapitálu. Malí provozovatelé, neschopní významných kapitálových vkladů, budou tedy infrastrukturu provozovat buď z křesťanské lásky, nebo vyklidí pole těm velkým, kteří kapitál mají a rádi si ho nechají dle Finančního modelu odměňovat.
Podobný problém menším provozovatelům vyvstane i v případě aplikace Praktické příručky. Jak MŽP uvádí „Kvalitní monitorování vyžaduje propracovaný informační systém……“ Čili nejprve bude muset provozovatel investovat do vybudování informačního systému, aby mohl vůbec prokázat, že výkonové parametry plní. A nebudou to úplně malé investice, protože požadovaná informační základna v rámci sledování výkonových ukazatelů není zanedbatelná.
Daleko významnější finanční nároky ale bude na provozovatele klást vlastní plnění výkonových ukazatelů. Argumenty SOVAK, že zavedení systému výkonových ukazatelů MŽP může generovat v případě středně velkého města (200 tis. obyvatel) nárůst ceny o cca 5 % a celkové náklady na zavedení a plnění výkonových ukazatelů v českém vodohospodářství se mohou dostat na hranici 1,5 miliardy korun byly rozporovány v analýze vypracované společností Mott MacDonald jako neopodstatněné. Většinou s odkazem na to, že výkonové ukazatele jsou v souladu se zavedenou odbornou praxí a tedy už jsou vlastně provozovateli plněny.
Tato zavedená odborná praxe je ovšem v interpretaci Mott MacDonald, předního konzultanta Ministerstva životního prostředí , často zaměňována s doporučeními obsaženými v Příručce provozovatele vodovodní či kanalizační sítě. V tomto případě jde však pouze o návod k dosažení jakéhosi optimálního stavu při provozování vodovodů a kanalizací – v běžné praxi toho všichni provozovatelé v ČR nesporně nejsou. Záměrné zaměňování těchto doporučení s reálným stavem vede konzultanty MŽP k mylnému závěru, že většině provozovatelů nevznikají žádné dodatečné náklady spojené s implementací výkonových ukazatelů.
Dobrý sluha i zlý pán?
Snahy Ministerstva životního prostředí možná pramení z jakéhosi pocitu mesiášství, jehož cílem je přinést naší malé zemi osvícení při regulování vodohospodářského odvětví. Mesiášské snahy jsou ovšem daleko pochopitelnější u úředníků Evropské unie, kteří jsou naší realitě velmi vzdálení a dostávají jen kusé informace. Skutečně mohou nabýt dojmu, že středoevropskou schlamperei je potřeba řádně zregulovat. Nutno podotknout, že tyto informace jsou jim většinou předávány různými poradci a odborníky, kteří pochopitelně mají eminentní zájem na tom, aby obraz zkázy v srdci Evropy byl co možná nejbarvitější, protože přesně to je tím výživným podhoubím pro jejich velmi výnosnou a úspěšnou činnost.
Zcela exkluzivní postavení si například v rámci poradenství pro MŽP a Státní fond životního prostředí (SFŽP) vybudovala společnost Mott MacDonald. Když se Sdružení oboru vodovodů a kanalizací (SOVAK) obrátilo na příslušného pracovníka MŽP s výhradami k vydané Praktické příručce a se žádostí o spolupráci, odpověď mu přišla zpracovaná právě od Mott MacDonald. Jistě není úplně obvyklé, když se obrátíte na státní orgán a odpoví vám soukromá společnost. Kdo tady tahá za nitky?
Mott MacDonald má v ČR v podstatě monopol na tvorbu celého aparátu podmínek přijatelnosti, provázaného s poskytováním evropských dotací. Názor nikoho jiného v této souvislosti nebyl připuštěn. Jedna věc ale je nechat si poradit a druhá věc připustit bezprecedentní prorůstání soukromé společnosti do výkonu státního orgánu. Je to samozřejmě velmi pohodlné, tím spíš když vše zaplatí zlatý důl všech konzultantů – tedy Evropská unie.
Ale vnucuje se však spíš přísloví o dobrém sluhovi ale zlém pánovi. Jistě není třeba vysvětlovat, jak zajímavý trh se nastavením komplikovaného aparátu finančních modelů, vyrovnávacích nástrojů a povinných příruček složitých ukazatelů otevírá do budoucna. Někdo bude přece muset všechny ty nástroje a povinné náležitosti spravovat, aktualizovat, vyhodnocovat a dohlížet na jejich dodržování.
Pilíře regulace v ČR
Je systém regulace v ČR skutečně tak špatný, jak se MŽP snaží všem dokázat? Došlo skutečně k selhání oborových regulátorů, jak prohlásil bývalý ministr Martin Bursík na adresu Ministerstva zemědělství (Mze) a Ministerstva financí (MF)? Ministerským úředníkům je přece po zpracování jistě nákladných analýz dobře známo, že v ČR velmi dobře fungují dva oboroví regulátoři (MZe a MF). Vědí o projektu Ministerstva zemědělství, v jehož rámci odborná skupina pod vedením Ing. Aleše Kendíka finalizuje projekt srovnávací analýzy vodárenských společností a jejich certifikace. Vědí také, že naprostá většina stávajících provozovatelských smluv obsahuje jasně stanovené povinnosti provozovatelů či odkazy na nejlepší mezinárodní praxi. MŽP ale spolupracovat při vlastní certifikaci vodohospodářských společností s jejich zástupci, např. sdružením SOVAK ve skutečnosti nechce, poradí si sami, není přece třeba poslouchat i druhou stranu.
Regulace vodohospodářství v ČR je postavena na více pilířích, z nichž Mze a MF jsou těmi hlavními, ale ne jedinými. Všechny regulační prvky dnes tvoří fungující ucelený systém, kdy je zavádění dalších prvků, bez synchronizace s ostatními, nesystémové a vytváří nerovnováhu mezi účastníky regulačního procesu. V případě výkonových ukazatelů MŽP však ani vlastník ani provozovatel nemohou výběr ukazatelů ve své podstatě ovlivnit stejně tak jako nastavení sankčního mechanismu.
Další nesystémový zásah představuje nutnost zavádění nových kontrolních mechanismů, což bude nákladné a časově náročné. Samo MŽP ve své praktické příručce uvádí : „Kvalitní monitorování vyžaduje propracovaný informační systém……“. K tomu je třeba dodat, že propracovaný informační systém něco stojí a někdo ho musí pomoci vlastníkovi zavádět. Bylo by tedy určitě jednodušší a ekonomicky efektivnější pokusit se využít některý z existujících regulačních prvků a jeho kontrolní mechanismy, ale k tomu by MŽP muselo s ostatními spolupracovat.
Sledování, monitorování a kontrola výkonnosti probíhá ve většině evropských zemí. Ať už zmíníme Francii (Francouzský institut pro delegovanou správu, Laboratoře GEA), Velkou Británii (OFWAT)…. a tak dále. Vždy ji ale koncepčně provádí určený oborový regulátor a s ohledem na místní podmínky.
Problémem Praktické příručky je v neposlední řadě i to, že nejde o obecně závazný právní předpis. Nevztahují se na ni ani obecné zásady pro hodnocení dopadů regulace RIA. Její diskriminační charakter tudíž nemůže být právně zpochybněn. Podle MŽP je pouze na poskytovateli dotace stanovit podmínky a záleží na příjemci, zda stanovené prostředky za těchto podmínek přijme. Samozřejmě, na dotace není právní nárok, přesto se však musíme ptát, jaké že to prostředky poskytovatel dotace rozděluje? Jistě jsou to prostředky veřejné. Přesto mají úředníci obrovskou moc ovlivňovat vztahy soukromých subjektů a zásadně deformovat trh. Proti rozhodnutí úředníků navíc neexistuje žádné odvolání. Výsledkem zcela dobrovolné akceptace požadavků MŽP příjemci dotací je skutečnost, že v řadě případů došlo k vyhrocení vztahů mezi vlastníky vodohospodářské infrastruktury a jejich smluvními provozovateli. Lze jen doufat, že toto nebylo cílem, kterého chtělo MŽP dosáhnout.
Kulhající ekonomika a efektivnost
Vlastník infrastrukturního majetku hraje v „oddílném modelu“ provozování vodohospodářského majetku zcela unikátní regulační roli. Vedle oborového regulátora MZe a cenového regulátora MF představuje třetí pilíř regulace, jehož úkolem je zajistit míru efektivity provozování adekvátní pro danou lokalitu a zároveň nastavit požadavky na úroveň péče o majetek a kvalitu vodohospodářských služeb. Cílem vlastníka přitom není dosáhnout maxima, ale dosáhnout optima. Přesně to je však momentem, kdy MŽP se svými výkonovými parametry naprosto selhává.
Zvyšování kvality vždy něco stojí. Proto má pouze vlastník infrastruktury morální a politické právo rozhodovat o citlivém poměru mezi kvalitou a cenou. Pouze vlastník se bude odběratelům zpovídat kvůli příliš vysoké ceně, tlačené kvalitou, kterou v dané lokalitě nikdo nepožadoval. Spodní hranice je přitom jasně nastavena ze strany MZe a MF.
Je zcela nepochopitelné jakým způsobem MŽP a jeho konzultanti ve své regulační filosofii zanedbali a opomenuli zásadní roli vlastníka vodohospodářského majetku. Degradovali ho na pouhého sekundanta, kterého je třeba usměrnit do správných kolejí. Velký mýtus, který se kolem celého systému alternativní regulace MŽP točí, je dále představa, že snahou je dosáhnout větší provozní či investiční efektivity. Ve Finančním modelu po těchto prvcích není ani stopy a Praktická příručka s výkonovými ukazateli tyto principy v mnoha ohledech přímo popírá nebo představuje ekonomickou past pro provozovatele. Rozměr ekonomické efektivity při implementaci výkonových ukazatelů zcela chybí.
Jako příklad lze vzít ukazatel Praktické příručky 1.3. – Limity vývoje ztrát pitné vody. I ztráty vody mají ale hranici ekonomické rentability, každé snižování ztrát něco stojí. Náklady se přitom významně liší od lokality k lokalitě. Samotná oprava má z pohledu provozovatele rozměr investice, která by se měla vrátit ve formě úspory za ztracenou vodu. Jenže přímé náklady spojené se ztracenou vodou jsou velmi malé a oprava v městském prostředí nejspíš přesáhne hranici sta tisíc korun. Návratnost takto vynaložených prostředků se v mnoha případech pohybuje v řádu desítek let. Provozovatel hospodařící s omezenými prostředky by si měl položit otázku, zda tyto prostředky nemůže vynaložit efektivněji. Provozovatel fungující s Praktickou příručkou si ji ovšem položit ani nesmí, protože v případě nesplnění daného ukazatele mu hrozí sankce.
Praktická příručka MŽP navíc nerespektuje zásadní princip neoddělitelnosti pravomoci a odpovědnosti. Mám-li být za něco odpovědný, navíc pod sankcí, musím mít možnost řešení daného problému efektivně ovlivňovat. Zásadní vliv na vývoj ukazatele ztrát mají investice do obnovy vodovodní sítě, ty však ale provádí vlastník, který za ztráty odpovědnost nenese. Vlastník ve svém důsledku přímo ovlivňuje i objem prostředků, který může provozovatel vynaložit na opravy, a to prostřednictvím schválení ceny vodného. Čili provozovatel má velmi omezenou možnost rozhodovat o alokaci zdrojů vedoucích k regulaci ztrát vody. Navíc se provozovatel fungující s Praktickou příručkou bude snažit primárně alokovat zdroje do oblasti havárií, protože jejich odstraňovaní v časových limitech je rovněž pod sankcí.
Podobným problémem je ukazatel „Počet nevyhovujících vzorků vypouštěných odpadních vod“, kde provozovatel nemusí být zodpovědný za překročení limitů, což ovšem Příručka neřeší, či v případě ukazatele „Preventivní kontrola úniků na vodovodní síti“, kde se dá namítnout, k čemu mi bude prevence, když nebudu mít zdroje na jejich odstraňování atd.
Jde to i jinak
Ministerstvo zemědělství jako oborový regulátor intenzivně pracuje na systému srovnávání vodárenských společností. Výsledkem má být moderní systém benchmarkingu, který dá vlastníkům potřebné informace při výběru provozovatele vodohospodářské infrastruktury a který umožní vlastníkům nastavit si adekvátní požadavky na kvalitu a úroveň požadovaných vodohospodářských služeb s ohledem na podmínky dané lokality. Takový systém bude respektovat roli vlastníka a požadavky na výkon budou jistě nastaveny citlivěji a efektivněji než při paušálním vnucování sady ukazatelů všem.
Dalším důležitým aspektem při nastavování výkonu je přirozeně trh a konkurence. Každý provozovatel bude dříve či později konfrontován při obnovování provozovatelské smlouvy se standardy trhu a ostatních provozovatelů a napravit špatnou pověst v posledních pár letech trvání smlouvy nelze. Čili každý provozovatel se přirozeně snaží poskytovat svým klientům v průběhu existujícího vztahu nadhodnotu a kvalitu, která mu pomůže obstát v budoucí konkurenci. Důkazem toho jsou dobrovolně zaváděné standardy služeb či charty zákaznických služeb, nejrůznější certifikace a podobné nástroje, které se již objevují na trhu a kterými na sebe sami provozovatelé pletou bič, aby si vytvořili předpolí pro nadcházející bitvu o klienta. Na rozdíl od systému výkonových ukazatelů MŽP jsou tyto systémy skutečně orientovány na zákazníka. Zatímco pokuty z neplnění výkonových ukazatelů zmizí kdesi v obecních rozpočtech, je odškodnění za neplnění zákaznických standardů adresováno přímo nespokojenému zákazníkovi.
Lze tedy jen doufat, že cesta českého vodárenství se bude ubírat jinudy než skrze trnité křoví centrálně a paušálně nastavovaných výkonových systémů a všeobjímajících finančních modelů, kterým bude rozumět jen hrstka zasvěcených. Budoucností je přece regulace orientovaná především na zákazníky, a to s dostatečnou mírou flexibility, respektující rozmanitost našeho vodohospodářského trhu.